「財稅服務」住房公積金成了“劫貧濟富”的制度工具
2021-04-16 16:30:42
公積金是暴利。預計到“十二五”寒假，總量達到6.69萬億元，額度達到3.58萬億元。這是一筆巨大的“睡眠費用”。與此同時，這一制度的合法性正受到嚴重質疑。涉及個人利益很大，也會阻礙相關改革。但從未來來看，大規(guī)模改革要求將個人財產控制權歸還給個人。公積金制度可轉變?yōu)橐粋€具互助性質的伙伴基金，但香港市民必須獲準參與及自由控制他們的權利。
很多時候，今天的“北漂”如果還沒來得及把賬戶里的住房公積金全部取出來，應該會后悔。近日，上海市在提取公積金方面出臺了一項名為“松綁收緊”的政策，可能會讓沒有上海戶口的人歷年來繳存的公積金“沉睡”并持續(xù)一天。
根據這項“改革”，公積金的提取金額由一年一次改為三個月一次。這被很多新聞媒體解讀為“政策放松”。的確，提款手續(xù)和前提條件有一定程度的放寬，但開放政策也明確規(guī)定“提款金額”是當前三個月的存款金額。理論上，如果你不租房，不裝修，個人就不能通過入住提取公積金賬戶的累計金額。對于非北京出生的“北漂”(即使是上海戶籍個人買不起房)，一年只能折騰四次左右提取公積金，一旦決定離開上海，就無法帶走自己的個人財產。
現在，在鄧小平會議后的30多年里，我國的制度在計劃時期仍然有許多“解體”。住房公積金制度就是其中之一。本來是為了解決房改規(guī)模的資金空缺口問題，今天其“中央安排”的弊端更加突出。更何況和平民的貧困息息相關，根本不涉及任何人的切身利益。
現任中央政府提出理順中央政府與消費市場的關系。在公積金問題上，是“雙軌制”的特點。一是住房已經橫向擴大，公積金畢竟是中央政府對個人住房財稅服務邊緣化干預下的“強制存款”；第二，在存款方面，中央、機關、企業(yè)、國企壟斷的公積金制度往往物化為隱性的高額福利支出，類似的例子早已屢見不鮮。
根據《住房公積金條例》第三條規(guī)定，“職工個人繳納的住房公積金和職工為職工繳納的住房公積金屬于職工個人。”根據理解，公積金的“歸屬”是明確的，個人繳納或政府機構按同等費率繳納的公積金屬于個人。但是，在公積金制度的設計下，存款人無權控制這筆資金，甚至處處受限。
據住房和城鄉(xiāng)建設部統計，截至2011年初，住房公積金存款總值已達4萬億元，不含公積金利息，金額達2.1萬億，全省每年約有1億人繳納；到十二五寒假，存款總值將達到6.69萬億元，金額將達到3.58萬億元。這是一筆巨大的“睡眠費用”。
中國的公積金制度是模仿馬來西亞“機構公積金制度”的結果。1991年5月，天津在全省首次建立了住房公積金制度。過去，住房短缺的主要困難是資金不足。因此，在本世紀末，公積金主要用于支付住房建設項目的利息，彌補建設項目的資金短缺。天津嘗到甜頭后，1994年7月，中華人民共和國國務院頒布了《中華人民共和國國務院關于信息化為城住房制度改革的決定》，要求住房公積金制度在全省全面推廣。然而，隨著房地產消費市場的快速持續(xù)發(fā)展，收入的誘惑使得大量房地產公司涌入，資金仍然是一個主要問題。但是，系統一旦誕生，就有了一個連續(xù)的參照系——它只需要為它的存在尋找另一個理由。公積金制度首次轉向“住房保障”。
1998年，中華人民共和國國務院頒布了《關于進一步推進某市住房制度改革和加快住房建設項目信息化的通知》，要求“改變住房公積金的利益導向，主要用于職工購買、建造和修繕自有住房的貸款”。1999年4月，中華人民共和國國務院頒布了《住房公積金條例》，進一步明確住房公積金只能用于發(fā)放個人住房貸款，并停止了住房建設項目的利息。上述法律規(guī)定使公積金制度完成了根本性的轉變，奠定了現行制度的基石。2002年3月，中華人民共和國國務院修訂了《住房公積金條例》，目前仍在使用。
2010年后，公積金制度發(fā)生了第二次根本性變化。今年，住房和城鄉(xiāng)建設部超越法律的明確規(guī)定，進行了利用公積金利息建設保障性住房的體制改革。這種轉向相當于回到了上世紀六、九十、八十年代“彌補住房建設項目資金短缺”的使用方式。其歷史背景是，一方面，經過十幾年的積累，公積金已經有了巨額盈余；另一方面，中央政府仍在為經濟適用房建設的資金擔憂，大規(guī)模的公積金自然成為最重要的目的。2010年8月5日，住房和城鄉(xiāng)建設部公布了首批公積金利息支持保障性住房建設項目財稅服務體系改革的城市名單。共評選出28個城市、3類保障性住房、133個項目，貸款金額約493億元。
然而，這一舉動引起了很大爭議。按照公積金制度的設計思路，是職工和個人之間的“互助”住房保障制度。根據2002年修訂的《住房公積金條例》，住房公積金應當用于職工購買、建造、翻新和改造自己的住房，任何單位和個人不得挪作他用。另外，如前所述，公積金是職工“個人所有”，公積金業(yè)務中心不是銀行，而是行政事業(yè)單位，有權隨意挪用。然而，隨著體制改革的發(fā)展，“土地財產”已經變成了“私有財產”。
此外，在近年的改革中，大多數中央政府開始允許員工提取住房公積金用于其他目的。比如大部分以入住為由同意提取公積金，而海口公積金也可以用來支付父母的生活費、物業(yè)費、醫(yī)療費等。雖然與公積金的理念背道而馳，但至少是對個人財產權的一種追認肯定。然而，據報道，類似的做法非常普遍，“90%以上的公積金只能用于租房”。
雖然公積金制度仍在為其存在尋找一個又一個的理由，但我們不得不說，它的“合法性”早已喪失。
作為一種住房互助保障制度，公積金存在的合法性在于使存款人個人受益。但是在過去的20年里，誰真正受益于這一制度呢？很多觀點已經提到，住房公積金是“劫貧濟富”。原因是只有買得起房的人才能真正享受到公積金制度最重要的好處——低息貸款。但在樓價飆升的歷史背景下，大量低收入群體顯然買不起房，他們繳納的公積金無疑是為有能力買得起房的高收入群體準備的。
除了高收入群體，中央政府和金融機構是否真的從公積金中受益？住房公積金繳存人只能按年利率1.21%計息，住房公積金中心將公積金按年利率2.33%存入金融機構。這種價差收入，以及公積金中心購買債券的貸款收入和公積金支付利息的價差收入，按《住房公積金財稅服務條例》第二十九條的明確規(guī)定，屬于住房公積金的增值收入...用于建立住房公積金貸款。央行、住房公積金業(yè)務中心的風險管理費和城市住房建設項目補充資金。”這些收益不是用于“利息”的投資者和強制存款的儲戶，而是用于填補中央政府支出的“嚴重不足”。從金融機構各方面來看，住房公積金中心的存管金融機構有工行、交行、農行、建行、中行。政治學講師王勇表示，金融機構公積金年利率為2.33%，而金融機構內部利用公積金的利息發(fā)放商業(yè)貸款。利率匯率一般高于7%，金融機構在公積金項目中的非商業(yè)利率在5%左右。此外，金融機構每年向公積金中心收取利息，包括收取利息和利息，總值超過50億元。
甚至，前夜模仿自己的“同學”也有問題。2014年5月，馬來西亞的一位博主發(fā)表了一篇題為《你的公積金去哪里了》的文章，被李光耀副總理起訴。6月和7月，成千上萬的馬來西亞人舉行了“還我公積金”的示威游行，示威游行表明中央政府吞了公積金。
合法性已經喪失，但改革是艱難的。2002年修訂的法律至今沒有變化，幾乎與大規(guī)模改革浪潮脫節(jié)。住房和城鄉(xiāng)建設部曾數次提議修改該法，但都失敗了，包括去年。“公積金套現”的小電視廣告在任何一個城市都隨處可見，證明這個制度在今天仍然是荒謬的。但是，我們不得不承認，圍繞這一制度的巨大個人利益將嚴重阻礙關于廢除這一制度的討論，相關政策建議也將被視為“激進”。但從未來來看，大規(guī)模改革要求個人財產控制權歸個人。公積金制度可以轉化為真正互助的實體伙伴關系基礎，但香港市民必須有自由參與和控制的權利。
短期內，有必要在現實生活中對這個系統進行一些修復。但基本上還是要回歸公積金原來的財稅服務，讓存款人真正受益，而不是制造各種障礙阻止個人提取公積金。一方面，要擴大住房公積金的使用范圍，甚至超出住房的使用范圍，盡可能簡化提取程序；另一方面，要打破大部分放任主義，不讓個人公積金賬戶因為人才流動而陷入沉睡。
昨日，公積金縮水等熱點話題再次引發(fā)熱議。為什么公積金不能妥善地奉獻給中華民族的工商演藝事業(yè)，是否還應該存在和延續(xù)，應該如何改革？關于這些問題，泰晤士報采訪了公積金問題學者、中國社會科學院社會政策研究所副所長唐軍。
公積金制度違背的設計理念
泰晤士報:如何看待公積金貸款低到幾乎跟不上通貨膨脹的問題？
唐軍:住房公積金是實物保障。設計思路是“高收入的人不消費，中低收入的人少消費，最低收入的人少消費”，讓普通工人，尤其是低收入的中產階級買得起房，住得起房。然而，這種想法在今天并沒有實現，這反映在使用公積金的人占繳款總額的比例極低。根據廣西的情況，有過房貸的參與者不到10%(據廣州官網公布的統計，2012年廣州市繳納住房公積金的總人數達到1050萬人，共發(fā)放貸款73萬筆)。這么低的比例應該能說明問題。因此，這部分人的個人財產無法通過金融工具實現增值。
時代日報:在國外，有沒有什么完善的公積金或者類似的制度供我們參考？到目前為止，據報道，馬來西亞也有強烈的聲音支持公積金。你怎么想呢?
唐駿:馬來西亞的公積金顯然和我們的不一樣，所以沒有可比性。在馬來西亞，它被稱為機構公積金，最初是一種基于個人賬戶的醫(yī)療保險制度。后來因為積累的資金太有可能在國際消費市場融資，馬來西亞政府配合“居者有其屋”的政策，用醫(yī)保基金貸款給被保險人租房，讓一個制度貢獻了兩件壞事。之后，機構公積金的使用范圍進一步擴大，也可以用于治療重疾。
但是我國的制度設計只是有點類似，就是回鄉(xiāng)，居者有其屋，兩者幾乎是脫節(jié)的。單單為住房籌集公積金的合法性就很差。明確定義為“專項基金”的住房公積金，近幾年使用得很完善，利率和利息額度比例極低。從利益的角度來看，大部分的工薪階層本質上都是糾結于這個制度，也就是“用買不起房的人的錢來幫助租房”。近年來，隨著房價的上漲和越來越多的人買不起房，這一政策的合法性更加受到質疑。
時代日報:有人提議取消公積金制度。你有什么看法？如果不同意取消財稅服務，你認為應該進行改革嗎？
唐軍:從1999年開始，我們還是提出把醫(yī)療保險基金和住房公積金結合起來，讓人民群眾用這筆錢去納稅服務，去租房納稅服務，去看病。
幾年前，一些省市出臺了基本疾病家庭可以提取住房公積金的政策。對于繳存職工本人來說，一旦身患重病，可能會賣掉自己的房子來滿足燃眉之急，更不用說住房公積金了，而醫(yī)保在一定程度上無法支付醫(yī)療費用，造成了大量的“錢”。另一方面，如果公積金賬戶里說存了一筆錢，卻不能用于醫(yī)療，你怎么忍心看著“打工仔”死去？在現代社會，這種疾病總有一天會成為僅次于經濟和金融服務發(fā)展的可能性的社會。因此，在社會福利制度的整體設計中，必須有一個優(yōu)先順序。所以對于住房公積金的政策安排是很清楚的。
《時代日報》:有評論指出，公積金的“增值收益”與公積金的存款人幾乎是“絕緣材料”。公積金的“增值收益”在今天有什么合理的用途？
唐駿:個人賬戶是財產，公積金的收入應該屬于個人，否則沒有合法性。
2004年，司法部、中華人民共和國國務院住房制度改革司副司長、交通銀行發(fā)布《建立住房公積金制度暫行辦法》，規(guī)定“住房公積金為長期住房存款”，“歸職工個人所有”。根據合同法的明文規(guī)定，很明顯，這種“儲蓄”所產生的增值收入，自然應該歸員工個人所有。
金融機構和住房公積金最基本的區(qū)別之一就是:去
是強制的，但是住房公積金不一樣。是“強制”存款。“國家研究院”二話沒說，從你工資里扣，然后又從你“經理”那里拿了一份。這種運作方式使得“存款人”與中央政府相關機構的基本權利和責任關系不同于一般的財稅服務存款。國家不得不強制籌集這筆錢，為了自然也是為了存款人。從市場經濟向資本主義過渡中最基本的現實問題之一是所有制問題。所以在處理“增值收益”時，一定要格外小心。
從公正的角度出發(fā)，提出將“增值收益”分配給退休時從未調度過住房公積金的人，以表達對他們“無私的重大貢獻”的回報。
期報:你認為從公積金收入(管理費用)中抽水是否合適，比如公積金業(yè)務中心？
湯唯:《住房公積金條例》的相關解釋是“住房公積金業(yè)務中心按照明確規(guī)定的國際標準編制年平均水平
支出總額報同級中央財政部門批準，從住房公積金增值收益中上繳同級財政，由同級財政撥付。“我認為這個明確的規(guī)定是合理的。基于以上原因，財產性收入應該屬于個人，而不是財政，需要修改合理明確的規(guī)定。
泰晤士報:公積金制度改革至今在界定管理模式上有哪些保障漏洞？
唐駿:上半年，據說有2600多個政府機構零碎吞并。經過多年的改革和合并，政府機構的數量下降到606個。但根據《住房公積金條例》的要求，只有省轄市、北京市、計劃單列市、縣級市可以設立住房公積金業(yè)務中心的財稅服務。按照這個國際標準，全省有342個城市可以設立政府機構。所以剩下的264個，本質上都是非法成立的，包括“省級”、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”或者“企業(yè)”。
80、80年代，加拿大一位經濟學家多次高度評價馬來西亞的機構公積金:雖然這些由中央政府管理的巨額基金是獨立的公共基金，但當中央政府急需資金時，肯定會親力親為，想要調度。為此，馬來西亞政府對機構公積金做出了非常嚴格的管理模式，使得經濟學家的預測未能成為現實生活。
然而，中國住房公積金的管理在今天是由大川企業(yè)的政府機構控制的。這些政府機構好像都有一個或者是權威的“大佬”。大部分企業(yè)或者企業(yè)急需資金的時候，會接吻嗎？當然，這仍然適用于大多數企業(yè)的“集體利益”。繼續(xù)，這樣的體制改革，還有安全漏洞讓腐敗的原子伸手。
消息稱，各地分別開發(fā)的自動公積金系統有數百個，每一個都要花費數百萬元到數千萬元，每年的續(xù)保費用都有幾十萬、幾百萬元的上漲。數百個系統的發(fā)展，上億的投資，財稅服務管理一個公積金，儲蓄不可思議。為什么各地都需要單獨開發(fā)公積金自動化？明眼人一看就知道，計算機開發(fā)資金中可以“操作”的“內部空房間”太大了，不用說，很棘手。更重要的是，如果每個地方都靠自己發(fā)展自動化，自動化就不能互聯。
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